نظام برنامه‌ریزی شهری در آغاز، رویکردی دیکتاتوری و آمرانه داشته است و به‌صورت برنامه‌ریزی دولتی بر اعتقاد به حق حاکمیت انحصاری دولت و مشروعیت دولت استوار بوده است، همه طبقات جامعه و سازمان‌های دولتی و غیر دولتی موظف به تبعیت از اهداف و تصمیم‌های نظام حاکم در حوزه برنامه‌ریزی شهری و دیگر حوزه‌ها بودند و بر این اساس مردم و نهادهای مردمی در این نظام نقش و جایگاهی نداشتند؛ این رویکرد نادیده گرفتن شرایط محلی، حذف مردم و نهادهای محلی از نظام تهیه و اجرای طرح‌ها، ایجاد حس نبود تعلق در آن‌ها، نبود رغبت به مشارکت و در نهایت تشدید نبود تحقق پذیری طرح‌ها و برنامه‌های شهرسازی را در پی داشته است.
ادامه روند برنامه‌ریزی متمرکز دولتی و خلع مشارکت مردم و نبود نقشهای به نهادهای محلی در نظام برنامه‌ریزی شهری همراه با رشد و گسترش روز افزون شهرها و تشدید مسائل و پیچیدگی آن منجر به ناتوانی و زمین‌گیر شدن روزبه‌روز نظام متمرکز در رفع مشکلات شهرها و در نهایت موجب انتقادات و اعتراض‌های فراگیر علیه شرایط نظام حاکم شده است.
حاصل جریان انتقادی به نظام آمرانه، وقوع انقلاب مشروطه و تدوین و تصویب اولین قانون اساسی کشور و ظهور مجلس شورای ملی به‌عنوان نهادی مردمی و قانون‌گذار در ساختار نظام سیاسی بود که منجر به محدود شدن اختیارات دولت در جامعه مدنی و اختیارات آن در امر برنامه‌ریزی شهری شده است؛ طبق این قانون بخش مهمی از اختیارات و امکانات برنامه‌ریزی و مدیریت به عهده نهادهای محلی و غیرحکومتی همچون شوراهای اسلامی شهرها واگذار و برای نخستین‌بار به نهاد شورای اسلامی شهر، نقش و جایگاه رسمی و قانونی در نظام برنامه‌ریزی و مدیریت شهری داده شد.
تصویب و اجرای قانون شوراها از ابتدا تاکنون با وجود تغییر و تحولات بنیادی در ساختارهای سیاسی و اجتماعی کشور طی دو انقلاب مشروطه و انقلاب اسلامی با فراز و فرودهایی مواجه شده و همچنان پس از گذشت چندین دهه به‌نظر می‌رسد الگوهای حاکم بر نظام شهرسازی رویکردها عمرانی و ضد مشارکتی بوده است و این الگوها مانع از تحقق تمرکززدایی واقعی و مشارکت حقیقی مردم در نظام برنامه‌ریزی شهری کشور شده است.
شوراهای اسلامی شهر نماد مشارکت عامه مردم در نظام برنامه‌ریزی شهری
سیدحسین بحرینی، یک استاد شهرسازی اظهار می‌کند: مشارکت دموکراتیک در تصمیم‌گیری‌ها، غلبه بر فقر و کاهش فاصله اقشار بالا و پایین در جامعه، ورود شهرسازی به عرصه سیاسی برای یافتن قدرت تصمیم‌گیری، تأمین منافع و مضرات گروه‌های اصلی و بیشتر جامعه رویکردی برای خارج‌کردن شهرسازی از انحصار اقشار اقتدارگرا بوده است.
وی می‌افزاید: تغییر ماهیت حکومت‌ها از نظام متمرکز و دیکتاتوری به نظامی دموکراتیک و مردمی زمینه مشارکت عمومی را در طرح‌ها و برنامه‌های شهرسازی فراهم کرده است و منجر به تبدیل‌شدن به برنامه‌ریزی دموکراتیک و مشارکت عمومی به یکی از اصول مهم گفتمان برنامه‌ریزی و عنصر ارزشمند حقوق شهروندی و تصمیم‌سازی دموکراتیک در جهان دهه‌های پایانی قرن بیستم شده و تاکنون تعاریف مختلفی از آن ارائه شده است.
این استاد شهرسازی تصریح می‌کند: وقتی امکان تصمیم‌سازی توسط عموم مردم در تصمیم‌هایی که بر امور آن‌ها تأثیرگذار است، به‌صورت پایدار و مداوم فراهم و به اندازه کافی در امور، شفافیت و اطلاعات کافی در اختیار آن‌ها گذاشته و بین مردم و حکومت موازنه برقرار شود، در این حالت می‌توان گفت مؤلفه‌های مشارکت واقعی محقق شده است.
وی با بیان اینکه یکی از مهمترین موانع تحقق مشارکت عمومی در نظام‌های متمرکز مقاومت صاحبان قدرت در برابر توسعه دوباره قدرت است، می‌گوید: برای رفع این تنش‌ها برخی محققان بر این باور هستند که شیوه‌های برنامه‌ریزی مشارکتی بر پایه مشورت عمومی می‌تواند موجب فرایند تصمیم‌سازی منصفانه‌تر با غلبه بر اختلاف‌های قدرت میان شهروندان و ذی‌نفعان شود.
بحرینی اضافه می‌کند: ذی‌نفعان به گروه‌هایی گفته می‌شود که علاقه یا سهمی در یک مسئله دارند یا تحت تأثیر آن مسئله قرار خواهند گرفت، از این رو امکان درگیر کردن حوزه عمومی در فرایند برنامه‌ریزی و اولویت‌ها و منافع مختلف وجود دارد و می‌توان با هدف دستیابی به اصول مشترک از طریق مبارزه با مشارکت غیر اجباری عموم مردم به راه‌حل‌های ابداعی و نوآورانه برای گردهم آوردن ذی‌نفعان در موضوعات مختلف و مناقشه‌برانگیز به نتیجه رسید.
وی ادامه می‌دهد: در نظام برنامه‌ریزی شهری کشور ایران نیز نظام شورایی یا همان شورای اسلامی شهر به‌منظور تحقق مشارکت عمومی و سهیم کردن مردم در امور شهرسازی و مدیریت شهری شکل‌گرفته است.
این استاد شهرسازی با اشاره به اینکه شوراهای اسلامی شهرها نماد مشارکت عامه مردم در نظام برنامه‌ریزی شهری هستند، می‌گوید: تبیین مفهوم مشارکت عمومی تا حدودی اهمیت نقش و جایگاه شوراهای اسلامی شهرها در نظام برنامه‌ریزی شهری را روشن می‌کند، بر این اساس مشارکت مردم در فرایند امور از اصلی‌ترین اصول و مبنای شکل‌گیری شوراها است.
وی معتقد است: شورا ساز و کار مناسبی برای تحقق مشارکت سیاسی مردم و مشروعیت نظام سیاسی و تصمیم‌گیری‌های آن است، لذا می‌توان از این تعاریف و نظریات نتیجه گرفت که شورا دارای جایگاهی تصمیم‌گیر در نظام سیاسی است و این امر در صورتی محقق خواهد شد که اصل تمرکززدایی از قدرت مرکزی و اعطای اختیارات به نهادهای محلی از اصول مهم قوانین کشور است.
بحرینی ادامه می‌دهد: بدین ترتیب شورای اسلامی شهر در نظام و برنامه‌ریزی شهری دارای نقش و جایگاه مهمی بوده که در صورت تحقق اهداف شکل‌گیری این نهاد، مشارکت عمومی به معنای واقعی کلمه تحقق پیدا می‌کند و ضمن تمرکززدایی از قدرت حکومت مرکزی، اختیارات به نهادهای محلی تفویض شده و به شهرسازی مشارکتی و دموکراتیک جامه عمل پوشانده است.
جایگاه ویژه نظام شورایی در قانون اساسی
زهره داودپور، دانشیار شهرسازی با اشاره به نظام برنامه‌ریزی شهری در ایران اظهار می‌کند: سه حوزه قوانین و مقررات شهرسازی، اجرای طرح‌های توسعه شهری و ساختار و تشکیلات لازم برای تهیه، تصویب و اجرا به‌عنوان هسته اصلی نظام برنامه‌ریزی شهری است.
وی می‌افزاید: با نگاهی گذرا به روند تکمیل نقش و جایگاه نهاد شورای اسلامی شهرها در سه دوره می‌توان تغییرات معناداری را مشاهده کرد و بر اساس این تغییرات جایگاه این نهاد را در چهار دوره تاریخی به قبل از انقلاب مشروطه بدون جایگاه، از انقلاب مشروطه تا آغاز حکومت پهلوی تشکیل و تثبیت جایگاه، حکومت پهلوی تضعیف جایگاه و پس از انقلاب اسلامی تاکنون تقویت جایگاه دسته بندی کرد.
این دانشیار شهرسازی تصریح می‌کند: قانون‌اساسی برای نظام شورایی به‌ویژه شورای اسلامی شهرها و روستاها جایگاه خاصی قائل بوده و در چند اصل مهم، چهارچوب جایگاهی این نهاد را در نظام سیاسی و اجتماعی کشور تعیین کرده است.
وی ادامه می‌دهد: قانون اساسی برای نهاد شورای اسلامی شهرها جایگاه مستقلی از قوای سه‌گانه عادی یعنی قانون شوراها در ساختار و تشکیلات نظام برنامه‌ریزی شهری، نقش و جایگاه متنوعی مانند نقش نظارتی تقنینی، تصمیم‌گیر، تصمیم‌ساز و تصویرگر تعیین کرده است.
داودپور معتقد است: در بین نقشهای تعیین شده در قوانین، نقش نظارتی و تقنینی محلی، نقش پررنگ شورای اسلامی شهر محسوب می‌شود و تصویب آئین‌نامه‌های پیشنهادی شهرداری از جمله لایه‌های مربوط به شهرسازی و تصویب بودجه شهرداری همچون بودجه اختصاصی، به تهیه و اجرای طرح‌های شهرسازی و نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورا و طرح‌های توسعه شهری، نظارت و اجرای طرح‌های مربوط به ایجاد و توسعه معابر، خیابان‌ها، فضاهای سبز و تأسیسات عمومی شهر طبق مقررات موضوع نقش نظارتی، معنی شوراها را برجسته‌تر می‌کند.
این دانشیار شهرسازی با بیان اینکه شوراها باید نقش و جایگاه لازم را در نظام برنامه‌ریزی شهری داشته باشند، می‌گوید: عوامل متعددی در تضعیف نقش و جایگاه شوراها در نظام برنامه‌ریزی شهری تأثیرگذار است که بعضی از این عوامل بیرونی و بخشی درونی است.
وی خاطرنشان می‌کند: از دیگر عوامل تأثیرگذار جایگاه نهاد شورا در نظام برنامه‌ریزی شهری، ضعف درونی شورا یعنی کمرنگ‌بودن دانش شهرسازی برخی اعضای شورا و نبود توجه و اهتمام جدی نظام کلان مدیریت کشور به آموزش اعضای شوراها است که ضعف عملکرد این نهاد را در نظام برنامه‌ریزی شهری به اشکال مختلف از جمله ضعف در انعکاس و توجیه خواسته‌ها و نیازهای مردمی در مراجع تهیه، تصویب و اجرای طرح‌های توسعه شهری را به نمایش می‌گذارد.
داودپور می‌گوید: از دیگر عوامل درونی ضعف شوراها نبود شناخت عمیق آن از مشکلات شهر و نبود امکان انعکاس دقیق و درست نیازهای محلی به مراجع نظام برنامه‌ریزی شهری است که منجر به دور شدن پیشنهادهای طرح‌های توسعه شهری از واقعیت‌های محلی می‌شود.
وی با اشاره به اینکه ضعف در فراهم‌سازی بسترهای مشارکت مردم در مرحله تهیه طرح‌ها موجب موفق نشدن فرایند تسهیل مشارکت عمومی در اجرای طرح‌ها را در پی دارد، می‌گوید: شورای اسلامی شهرها در فرایند تهیه، تصویب و اجرای طرح‌های توسعه شهری باید دارای نقش رسمی و جایگاه ویژه باشند.